Fosen Helse IKS (frem til 31.12.2012 Fosen DMS IKS)

En tidlig samhandlingsidé fra Fosen

I forbindelse med planlegging av nytt sykehus i Trondheim (RiT2000) før årtusenskiftet igangsatte daværende sykehuseier, Sør-Trøndelag fylkeskommune, et prosjektsamarbeid sammen med kommunene for å sikre kommunenes medvirkning i utformingen av sykehuset. Dette «Samhandlingsprosjektet» fortsatte etter at Regionsykehuset i Trondheim ble endret til St. Olavs Hospital HF – et helseforetak under det nye statlig eide regionale helseforetaket Helse Midt-Norge RHF. I prosjektplanen for Samhandlingsprosjektet fra 2000 ble det nedfelt en hovedmålsetting om å utvikle en helsetjeneste som samarbeider så godt at brukerne opplever den som en sammenhengende helhet. Et mål var også at den samlede helsetjenesten utgjør et nettverk der oppgavene løses ut fra en effektiv arbeidsdeling. Regionale helseplaner og avtaler mellom helseforetakene og kommunene om pasientflyt ble viktige verktøy for samarbeid og arbeidsdeling i Midt-Norge lenge før resten av landet. I ettertid har man sporet den nasjonale Samhandlingsreformens røtter nettopp til dette samarbeidet mellom helseforetakene og kommunene i Sør-Trøndelag og Midt-Norge.

I 2002 nedsatte Samhandlingsprosjektet syv arbeidsgrupper bestående av 2-6 kommuner. Disse skulle foreslå kommunale og interkommunale tiltak, og samarbeidstiltak med spesialisthelsetjenesten, for de såkalte store sykdomsgruppene der brukerne er avhengige av at samarbeid og overganger mellom nivåene fungerer godt. Arbeidsgruppen på Fosen foreslo en modell for Fosen distriktsmedisinske senter som består av spesialisthelsetjenester og kommunale/interkommunale tjenester innenfor somatikk og psykiatri samlet i én organisatorisk enhet. Denne enheten skulle i tillegg til tjenesteproduksjon være et ressurs- og utviklingssenter for hele Fosen-regionen. Modellen tok utgangspunkt i de spesialisthelsetjenester som allerede fantes på Fosen: Ørland Medisinske Senter, Kreftklinikken i Rissa og Åfjord bo- og behandlingssenter.

Fosen-kommunenes initiativ om Fosen DMS kom i en tid da samhandling med primærhelsetjenesten hadde kommet inn som et strategisk satsningsområde i helseforetakenes styringsdokumenter. Men som nevnt foran, hadde spesialisthelsetjenesten i Midt-Norge og Sør-Trøndelag også en særskilt interesse for samhandling i forbindelse med byggingen av St. Olavs Hospital. De ønsket medvirkning fra kommunene, samhandling mellom nivåene og felles modellutvikling for å realisere byggeplanene. Det nye sykehuset skulle ha færre senger og var avhengig av at kommunene kunne behandle flere og mer krevende pasienter. Forslaget fra Fosen fikk derfor positiv respons i spesialisthelsetjenesten, og Helse Midt-Norge bevilget midler til et forprosjekt i 2003. Det var bred enighet også i kommunene utenfor Fosen om at utvikling og utprøving av Fosen DMS -modellen var viktig og nyttig.

Fra ide til konkret prosjekt

Da Fosen-kommunene sammen med Helse Midt-Norge og St. Olavs Hospital begynte å utrede etablering av et distriktsmedisinsk senter, fantes det knapt erfaring med denne typen helsesamarbeid i Norge. Sykestuene i Nord-Norge, Spesialistpoliklinikken i Alta og Hallingdal Sjukestugu var etablerte samarbeidstiltak, som tilbød desentraliserte spesialisthelsetjenester til lokalbefolkningen. Det samme hadde man gjort i en årrekke på Fosen ved at spesialister fra sykehus reiste til Fosen og hadde poliklinisk behandlingstilbud til innbyggerne. Det nye med Fosen DMS -modellen var at samarbeidspartnerne ønsket å integrere desentraliserte spesialisthelsetjenester, interkommunale helsetjenester og felles utviklingsarbeid i én organisasjon. Fosen DMS skulle bidra til utvikling av samhandlende helsetjeneste og sammenhengende tiltakskjede og demonstrere effektiv utnyttelse av de samlede helseressurser. Således hadde man kommet mye lenger i tenkningen enn sentrale helsemyndigheter. Disse beskrev et distriktsmedisinsk senter som desentralisering av polikliniske tjenester ut i en kommunal institusjon og kompetanseoverføring fra spesialister til primærhelsetjenesten.

Det å sette i gang noe helt nytt og være foran i utviklingen krevde stor innsats av kommunene ved at flere personer fra hver kommune deltok i styringsgruppe, prosjektgruppe, arbeidsgrupper og samlinger over en lang tidsperiode. Også sykehuset hadde flere deltakere fra administrasjonen og klinikkene med i dette arbeidet. Fosen Regionråd hadde en avgjørende rolle i forankring av prosjektarbeidet i kommunene og bidro med kompetanse og praktisk hjelp fra idefasen, gjennom for- og pilotprosjektet og helt frem til formell etablering av selskapet. En stor fordel var også at St. Olavs Hospital og kommunene hadde en felles prosjektleder i hele perioden. Det lettet kommunikasjon mellom partene og bidro til økt forståelse av hverandres situasjon, utfordringer og behov.

Forprosjektet i 2003-2004 utredet eierskap og organisering, forutsetninger for faglig forsvarlig drift i grenselandet mellom to helselover, kostnader og finansiering, samt innhold og dimensjonering av tjenestetilbud. Spørsmålet om organisering ble besvart slik at Fosen DMS er én (prosjekt)organisasjon med en styringsgruppe og leder, men at spesialisthelsetjenestene er direkte underlagt sykehuset, og de interkommunale tjenestene organiseres for seg. En viktig del av forprosjektet var å definere kriterier for når det er riktig å desentralisere spesialisthelsetjenester til Fosen og når det er formålstjenlig å organisere kommunale tjenester interkommunalt. Gjennom to prosessdager våren 2004 – en i januar om spesialisthelsetjenester og en i mars om interkommunale tjenester – arbeidet ca. 100 representanter fra sykehuset og kommunene seg frem til en felles forståelse og definisjon av kriteriene. Disse er senere brukt hver gang nye tjenestetilbud skulle opprettes.

I pilotprosjektfasen 2005-2007 etablerte samarbeidspartnerne nye helsetilbud, blant annet felles sengepost for observasjon og etterbehandling for alle Fosen-kommuner og sykehuset, og legevaktsamarbeid for kommunene Åfjord, Bjugn og Ørland. Spesialistpoliklinikken ble endret fra å være en fritidsordning til å bli en del av sykehusets ordinære virksomhet gjennom avtale om ambulerende tjeneste. Telemedisin ble anskaffet og tatt i bruk for å understøtte samhandling om pasientbehandling og kompetanseutvikling. Ved hjelp av prosjektmidler fra blant annet Helse Midt-Norge, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Helsedirektoratet og Ørland kommune fikk prosjektet satt i gang og testet nye tjenester og støttefunksjoner før deltakerkommunene måtte ta beslutninger om finansiering. Sør-Trøndelag fylkeskommune bidro til infrastrukturen ved å prioritere bredbåndsutbygging på Fosen foran andre regioner.

Fra prosjekt til Fosen DMS IKS

En ekstern evaluering av pilotprosjektet Fosen DMS i 2007 (ved Ernst&Young og HiST) vurderte økonomiske og kvalitetsmessige konsekvenser for sykehuset, kommunene, brukerne og ansatte, samt kartla brukertilfredshet. Tross kort utprøvingsperiode var effektene gjennomgående positive. Evalueringsrapporten ble behandlet av styret i Fosen Regionråd på vegne av Fosen-kommunene og av styret for St. Olavs Hospital. Begge gikk inn for at Fosen DMS videreføres som et fast tilbud. Styret i Fosen Regionråd vedtok at alternative organisasjonsmodeller for det framtidige Fosen DMS skulle utredes. Dette gjaldt all virksomhet utenom spesialisthelsetjenestene.

I løpet av 2008 utredet en arbeidsgruppe oppnevnt av rådmannsutvalget alternative organiseringsformer. Følgende forutsetninger ble vektlagt:

  • Formålet med Fosen DMS: å utvikle et helsetilbud til Fosen-befolkningen som er kvalitativt godt, effektivt drevet, lett tilgjengelig og oppleves som sømløst; å etablere varige, forpliktende og fleksible former for kontinuerlig samarbeid; å være et lokomotiv i samfunnsutviklingen og drive kontinuerlig utviklingsarbeid
  • Forutsetninger for kommunenes deltakelse: tilbudene utvikles for befolkningen i alle Fosen-kommuner, men alle medlemskommuner må ikke delta i alle samarbeidsordninger; det etableres fyrtårn som er like interessante for alle kommunene, for eksempel kompetanseutvikling og Folkehelse Fosen; fordeling av kostnader følger i hovedsak Fosen Regionråds modell; Fosen DMS bør forankres mot Helse Midt-Norge i og med at tiltaket dekker kommuner i begge Trøndelags-fylkene; avtaler med St. Olavs Hospital må sikre forutsigbarhet og langsiktighet for tjenestene; spesialistfunksjoner kan legges til ulike kommuner i regionen.
  • Organisasjonsmodellen må tilfredsstille følgende krav: åpenhet og innsyn; reell styring av daglig drift; reell styring av utviklingsarbeid; eierskapsforankring; handlekraftig organisasjon; samarbeidsrelasjoner til Helse Midt-Norge, St. Olavs Hospital og andre mulige samarbeidspartnere; verdiforvaltning; delegasjonsadgang

Arbeidsgruppen vurderte fire alternative organisasjonsmodeller:

  • Interkommunalt samarbeid (kommunelovens § 27)
  • Administrativt vertskommunesamarbeid (kommunelovens §28b)
  • Vertskommunesamarbeid med felles folkevalgt nemnd (kommunelovens §28c)
  • Interkommunalt selskap – IKS (lov om interkommunale selskaper)

Arbeidsgruppen vurderte det slik at drifting av de ulike samarbeidstiltakene kunne ivaretas godt innenfor disse alternativene. Utviklingsoppgaver ville derimot stille store krav til dynamisk ledelse av organisasjonen og etablering av arenaer hvor fokus på utvidelse og videreutvikling av det helhetlige helsetilbudet står sentralt. Et kompetent styre for organisasjonen ville være et eksempel på en slik arena.

Analysen som arbeidsgruppen gjorde av modellene konkluderte at vertskommunemodellene med eller uten nemnd var skreddersydd for samarbeid på områder av forvaltningsmessig karakter, mens interkommunalt samarbeid og interkommunalt selskap var bedre egnet til å ivareta utviklingsoppgaver. Lov om interkommunale selskaper ga mulighet til å bruke styret for regionrådet som eierorgan (representantskap) og håndtere forholdet mellom virksomhetens styre og kommunestyrene. IKS-loven ga generelt klarere regler for ansvars- og styringsforhold enn §27. Den åpnet også for valg av styremedlemmer fra andre aktører enn eierkommunene. For ingen av disse to modellene så arbeidsgruppen for seg at Fosen DMS skulle stå som selvstendig driver av de forskjellige tjenester, men bygge på erfaringene fra pilotprosjektet med kjøp av tjenester fra ulike samarbeidspartnere (helseforetak, kommuner og eventuelt andre tilbydere).

Styret i Fosen Regionråd behandlet arbeidsgruppens forslag om framtidig organisering av Fosen DMS den 4. september 2008. Innstillingen var organisering av Fosen DMS som et interkommunalt selskap. Samtidig fikk styret forslag til selskapsavtale til behandling. Denne differensierte deltakerkommunenes eierandeler og innskudd ut fra størrelse og bruk av tjenester slik at Osen, Roan, Leksvik og Mosvik skulle ha to andeler, Rissa 8 andeler og Åfjord, Bjugn og Ørland 10 andeler. Under styrets behandling foreslo Rissa kommune at deres eierskap i selskapet økes fra 8 til 10 andeler. I tillegg ble det fremmet forslag om oppnevning av valgkomite.

Styrets enstemmige vedtak ble slik:

  1. Styret anbefaler at Fosen Distriktsmedisinske Senter organiseres som interkommunalt selskap i henhold til Lov om Interkommunale selskaper.
  2. Styret vil anbefale kommunene å slutte seg til det fremlagte forslag til selskapsavtale med de tilleggsforslag som framkom i styremøte.
  3. Dersom noen av medlemskommunene velger ikke å delta i ordningen, får styret i Fosen Regionråd fullmakt til å endre selskapsavtalen hva gjelder deltakende kommuner og derigjennom eierandeler.

Vedtaket viste seg å være klokt, da Mosvik sto foran sammenslåing med Inderøy kommune og valgte derfor å avstå fra medlemskapet. På stiftelsesmøtet for selskapet den 17. april 2009 deltok dermed syv kommuner: Osen, Roan, Leksvik, Rissa, Åfjord, Bjugn og Ørland.

Kontinuerlig utvikling av selskapet – Fosen Helse IKS

Siden etableringen av selskapet har Fosen DMS vært i kontinuerlig endring. Helsetjenester har økt i bredde, og omfanget av utviklingsoppgaver har vokst. Fra starten utgjorde de kliniske tjenestene hoveddelen av virksomheten. Etter hvert ble det viktig å vise gjennom selskapets navn at folkehelse, kompetanseutvikling, forskning og utvikling og innovasjon hadde blitt store deler av virksomheten. Også flere helsetjenester ble mindre senterbaserte, med tjenestested i de ulike kommunene. Fra 1.1.2013 endret selskapet sitt navn til Fosen Helse IKS.

På eiersiden har en av stifterne, Osen, gått ut av selskapet og funnet samarbeid med Namdals-regionen mer hensiktsmessig. I forbindelse med innføring av den lovpålagte ordningen med samarbeidsavtaler fra 2012 sa St. Olavs Hospital og Helse Midt-Norge fra seg styredeltakelse i Fosen Helse IKS. De mente at den nye samarbeidsavtalen mellom kommunene og helseforetaket sikret nye typer samhandlingsarenaer som ville ivareta tett dialog. Med denne endringen forsvant noe av effekten ved å drøfte kontinuerlig felles strategier for Fosen Helse rundt samme bord. Styret for Fosen Helse inviterer nå sykehuset til 1-2 årlige felles strategisamlinger i henhold til samarbeidsavtalen.

Mange års erfaringer med det interkommunale helsesamarbeidet på Fosen bidro sterkt til at kommunenes arbeid med samhandlingsreformen i Trøndelag ble organisert ut fra «kommunegrupper», koordinert av KS. Kommunegruppene møter St. Olavs Hospital i avtaleforhandlinger og regelmessige kontaktmøter, og velger representanter til de ulike samarbeidsutvalgene, som Administrativt samarbeidsutvalg (ASU) og de 10 fagrådene. En tilsvarende ordning er etablert i Nord-Trøndelag. Spesialisthelsetjenesten har gitt tydelig uttrykk for at de ønsker å forholde seg til kommunegruppene – ikke enkeltkommuner – når det gjelder samarbeid på systemnivå. Dette kommer tydelig frem vet at Oppdal og Osen ikke har hatt representasjon i forhandlingsutvalg eller samarbeidsutvalg, og har dermed måttet godta avtaler fremforhandlet av andre.

Fosen Helse har vist seg å være en dynamisk organisasjon, og har ved å følge med utviklingen vært tidlig ute med å ta på seg nye oppgaver. I samhandlingsreformen ble Fosen Helse brukt som et eksempel på hva man får til gjennom samarbeid mellom helsetjenestens nivåer og interkommunalt. Modellen Fosen Helse IKS har vekket interesse i Kommune-Norge og i EU. Eierkommunene har et unikt verktøy – en samarbeidsorganisasjon til å utvikle og drifte oppgaver som best kan løses i fellesskap. I en tid hvor kommunesektoren får flere oppgaver og blir stilt større krav vil det være kortsiktig å tenke at man sparer utgifter ved å avslutte samarbeidet. Det å være sammen om å utnytte ressurser på tvers av faglige, administrative og geografiske grenser, og rekruttere, beholde og utvikle kompetanse i regionen, er Fosen-kommunenes mulighet til å tilby befolkningen helhetlige, sammenhengende tjenester som er kvalitativt gode og livskraftige over lang tid. Under de ulike virksomhetsområdene nedenfor gis det forslag om mulige framtidige felles satsninger. Forslagene baserer seg på idéer og innspill som har kommet opp, når Fosen Helse-organisasjonen har hatt FoU-møter, arbeidsdager, strategimøter og prosjektarbeid med eierkommunene og deltatt i Lederforum helse og omsorg Fosen.

Dagens styringssystemer

Fosen Helse IKS er organisert etter Lov om interkommunale selskaper. Selskapsavtalen beskriver selskapets formål og oppgaver og angir tydelige regler for ansvars- og styringsforhold. Representantskapet (ordførerne i deltakerkommunene) er selskapets øverste organ og vedtar regnskap, årsmelding, budsjett og økonomiplan, og velger styret. Styret fatter beslutninger om selskapets virksomhet og har instruksjonsmyndighet overfor daglig leder, som forestår selskapets daglige ledelse og er sekretær for styret og representantskapet.

Hovedmålsettingen med Fosen Helse IKS er en sammenhengende helsetjeneste i én organisasjon for Fosen-befolkningen. Dette gjør at Fosen Helse -organisasjonen håndterer tjenesteutvikling og –tilbud på vegne av både spesialisthelsetjenesten og eierkommunene, og ivaretar støttefunksjonene som er grenseoverskridende. Styring krever derfor tett dialog og gjensidig godkjenning av nye initiativ og endringer. Foruten formelle kanaler for dialog (møter, journalsamarbeid, e-meldinger osv.), er det nødvendig å ha tett kontakt mellom sykehusets klinikker og Fosen Helse i forbindelse med tilrettelegging for smidig drift.

Ut fra ovenstående kan man si at det finnes to styringslinjer for helsetjenestene organisert i Fosen Helse (Fosen DMS):

  • Eierkommunene/Fosen Helse IKS/vertskommune for tjenester – primærhelsetjenester:
    • Fosen legevaktsenter, senger for øyeblikkelig hjelp, kommunepsykolog, rask psykisk helsehjelp, kreftsykepleiernetteverk
  • Staten/Helse Midt-Norge RHF/St. Olavs Hospital HF – spesialisthelsetjenester:
    • Spesialistpoliklinikk, røntgen, senger for etterbehandling (driftsansvaret er plassert til Fosen Helse/vertskommunen Ørland, men bruken styres av spesialisthelsetjenesten), jordmorberedskap

Samarbeidet og samordningen mellom St. Olavs Hospital og Fosen Helse og vertskommunen Ørland er regulert i et avtaleverk mellom partene. Dette er spesielt viktig for etterbehandlingsplassene der Ørland kommune ivaretar medisinsk ansvar og ansvar for personell, utstyr, kvalitetssystemer og lokaler, men der pasienter ikke er ferdigbehandlet av sykehuset.

Foruten helsetjenester omfatter Fosen Helse enhetene Folkehelse Fosen, Fosen Helsekompetanse og Fosen Helse FoU, samt en stor prosjektportefølje. De to kompetansekoordinatorene i Fosen Helsekompetanse er ansatt henholdsvis i Bjugn og Leksvik, og Fosen Helse har en avtale om å kjøpe denne ressursen fra de to kommunene.

Dagens organisering

For mange kan styringssystemene og organiseringen av Fosen Helse IKS virke komplisert og uoversiktlig. En samarbeidsorganisasjon som omfatter tjenester underlagt ulike lovverk og styringslinjer vil være krevende, men gode avtaler og samhandlingsarenaer vil bygge opp under gjensidig tillit og likeverd mellom partene. Organisasjonskartet nedenfor viser hvordan eierskap og styring, samt forholdet til helseforetaket er bygd opp. Organisasjonskartet har vært og vil være under kontinuerlig tilpasning til endringer i virksomheten.

Org kart Fosen Helse IKS - Fosen DMS januar 2017

(Trykk på bildet for å forstørre)
Sist oppdatert: 27.01.2017